Beleidsnota Voorkomen fraude en misbruik en oneigenlijk gebruik (FMO)

Beleidsnota Voorkomen fraude en misbruik en oneigenlijk gebruik (FMO) 1. Inleiding Hierbij wordt u de “Beleidsnota Voorkomen fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik 2026-2029” (kortweg: FMO-beleid) aangeboden voor de gemeente Achtkarspelen. Vertrouwen speelt een belangrijke en grote rol in het gemeentebreed verlenen of vaststellen van vergunningen, heffingen, belastingen, uitkeringen en subsidies. Burgers en gemeentebestuur moeten er op kunnen vertrouwen dat overheidsbesluiten correct genomen en uitgevoerd worden en dat geen misbruik wordt gemaakt van gemeenschapsgelden. Fraude, misbruik, of oneigenlijk gebruik van overheidsgeld leidt niet alleen tot financiële schade, maar levert ook een deuk op in het vertrouwen tussen overheid en burger. Daarom heeft de gemeente Achtkarspelen de Financiële Verordening (art. 13 lid 2) opgenomen dat ze apart FMO-beleid vastgesteld dat weergeeft hoe de gemeente inzet op het voorkomen van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik. Uitvoering hiervan vindt al jaren plaats via diverse maatregelen en (controle-) processen. Vanaf het verslagjaar 2023 geeft het college een rechtmatigheidsverantwoording af. Deze rechtmatigheidsverantwoording omvat een drietal criteria: 1.Het voorwaarden criterium 2.Het begrotingscriterium 3.Het misbruik & oneigenlijk gebruik criterium De commissie BBV doet daarom in de Kadernota Rechtmatigheid 2025 de aanbeveling tot het maken van een overkoepelend beleidsstuk misbruik & oneigenlijk gebruik. Beleid uitvoeren ten aanzien van fraude1, misbruik en oneigenlijk gebruik kan worden gezien als noodzakelijk aangezien de organisatie hier voortdurend alert op moet zijn; wenselijke beheersmaatregelen actueel moeten worden gehouden en de organisatie op deze wijze haar risico’s op fraude en misbruik en oneigenlijk gebruik kan beheersen (Besluit begroting en verantwoording, 2025). Het FMO-beleid biedt een kader voor controle en sancties, benoemt welke risicogebieden er zijn en hoe het FMO-beleid in de bedrijfsvoering kan worden vormgegeven door middel van het treffen van beheersmaatregelen. Het FMO-beleid is een ‘overkoepelend’ document van diverse onderliggende regelingen en verordening die de gemeente reeds heeft en die eerder zijn vastgesteld. 2. Doelstellingen en uitgangspunten In dit hoofdstuk wordt het doel van het FMO-beleid beschreven en voorzien van algemene uitgangspunten. 2.1 Definities In de praktijk worden de begrippen fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik vaak in combinatie genoemd. De commissie BBV heeft in de Kadernota rechtmatigheid 2025 de volgende definities van misbruik en oneigenlijk gebruik en fraude opgenomen: Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen, dan met het doel om voor een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Het betreft hier een bewuste misleiding om onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude, om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij misbruik passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties. Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. Als wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt (‘de mazen van de wet’) is het noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker moet worden toegelicht. De beheersmaatregelen die bij oneigenlijk gebruik horen, zijn: handhaving, voorlichting en actualisering van de wet- en regelgeving. Onder fraude wordt verstaan: opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen 2. Ondermijning Een bijzondere vorm van misbruik en oneigenlijk gebruik is ondermijning. Ondermijning is het effect van allerlei vormen van (georganiseerde) criminaliteit. Het is vaak een onzichtbare vorm van criminaliteit, maar wel een die grote schade toebrengt aan de samenleving. Ondermijning kan zich uiten in alle in dit FMO-beleid genoemden onderwerpen. Met name wanneer er financiële belangen spelen. Ondermijning kan ook een rol spelen in relatie tot het politiek bestuur, in de vorm van chantage of omkoping. Hier ligt een nauwe relatie met integriteit. Bij de bestrijding van ondermijning is ons beleid vooral gericht op het verkrijgen van signalen uit de samenleving zelf. Hiervoor voeren we continu voorlichtingscampagnes en bieden we kanalen om anoniem verdachte zaken te melden. Dit kan gaan om drugsproductie en dealen, witwassen, jeugdcriminaliteit en zorgfraude. Verder voert gemeente Achtkarspelen integriteitsonderzoeken op grond van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) uit. Met dit onderzoek kijkt de gemeente vooral naar: hoe de aanvrager voor de activiteit betaalt, de achtergrond van de aanvrager en met wie de aanvrager zaken doet. 2.2 Relatie M&O met rechtmatigheid en integriteit Rechtmatigheid Misbruik en oneigenlijk gebruik is één van de drie criteria van rechtmatigheid. Misbruik is een onrechtmatige handeling; oneigenlijk gebruik is dat niet. Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving – waarmee dit dus niet onrechtmatig is – maar wel is sprake van handelen in strijd met doel en strekking van de wet- en regelgeving. Integriteit Bij misbruik en oneigenlijk gebruik gaat het om derden (externen), die gebruik maken van regelingen en/of bezittingen van de gemeente Achtkarspelen, hetgeen extern gericht is. Integriteit richt zich op de eigen organisatie en is intern gericht. Dit is reeds geregeld in het gemeentelijk integriteitsbeleid, waarover jaarlijks verantwoording wordt afgelegd in het integriteitsjaarverslag en de paragraaf bedrijfsvoering. 2.3 Doelstelling FMO-beleid Het FMO-beleid heeft tot doel het voorkomen en bestrijden van fraude en van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden. Daarmee bestaat het zowel uit preventief als repressief beleid. Bij het FMO-beleid is het met name van belang vast te stellen dat in de bedrijfsvoering van de gemeente Achtkarspelen effectieve maatregelen zijn getroffen om fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen dan wel tijdig op te sporen en daarnaast dat de wet- en regelgeving duidelijk en te handhaven is. De frauderisicoanalyse ligt ten grondslag aan dit FMO-beleid. Tenslotte is het FMO-beleid onderdeel van het toetsingskader van de accountant voor de rechtmatigheidsverantwoording. 2.4 Uitgangspunten FMO-beleid Bovenstaande definities en doelstellingen leiden tot de volgende uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het FMO-beleid van de gemeente Achtkarspelen: 1.De gemeente werkt vanuit een basishouding van vertrouwen in een juiste omgang met gemeentelijke regelingen door inwoners en instellingen/bedrijven van Achtkarspelen. 2.Maatregelen die worden getroffen ter bevordering van een juist gebruik van gemeentelijke regelingen zijn proportioneel, hetgeen wil zeggen dat zij in verhouding staan tot de risico’s die worden gelopen. 3.De betrouwbaarheid van aangeleverde informatie wordt afgezet tegen het optreden van risico’s en is bepalend voor de mate van controle en sanctionering. 4.Voorkomen is beter dan genezen; de inzet van beleid en maatregelen is primair gericht op preventie van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen. 5.Van derden ontvangen gegevens worden indien mogelijk gecontroleerd. 6.Na constatering van een overtreding wordt de rechtmatige situatie zo snel mogelijk hersteld en de overtreding wordt zo nodig bestraft. 7.De teamleider van het team dat de desbetreffende regelingen uitvoert is - ondersteund door de procesmanager - verantwoordelijk voor het treffen van beheersmaatregelen. 8.Beheersmaatregelen worden ingezet op basis van een analyse van de risico’s en na afweging van de kosten en de baten. 9.Het FMO-beleid wordt eens in de vier jaar geactualiseerd op basis van ontwikkelingen in wetgeving en ervaring met de maatregelen en controles. 3. Beheersmaatregelen Processen waarbij een risico van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen een rol speelt, moeten voldoende specifieke beheersmaatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid en volledigheid te kunnen toetsen aan de voor de belanghebbende verstrekte gegevens. Deze specifieke maatregelen zijn verankerd in de administratieve organisatie en verbijzonderde interne controle. 3.1 Aanpak beheersing We sluiten aan bij de rollen en verantwoordelijkheden van het Three Lines Model. De teamleider van het team waar de betreffende beheersmaatregelen worden uitgevoerd, is verantwoordelijk dat processen conform beleid worden uitgevoerd en verordeningen en beleidstukken aansluiten bij de inhoud van voorliggend FMO-beleid (eerste lijn). Hierbij is de teamleider in zijn of haar team tevens (eind)verantwoordelijk voor het jaarlijks laten actualiseren van de frauderisicoanalyse en voor het laten toetsen van de beheersmaatregelen onder centrale regie. De concern auditor voert de 2e lijnscontrole uit, de zogenaamde Verbijzonderde Interne Controle. Dit betreft een review op de 1e lijnscontrole. Daarnaast heeft de concern auditor de regie op het uitvoeren van de controles in het kader van het FMO-beleid. De concern auditor stelt opzet, bestaan en werking vast van de beheersmaatregelen en rapporteert over de wijze waarop de beleidsnotitie in zijn of haar team wordt uitgevoerd en nageleefd. De concerncontroller voert een 3e lijnscontrole uit en stelt vast of het gehele proces volledig, tijdig en juist wordt uitgevoerd. 3.2 Preventief Preventieve maatregelen zijn maatregelen die liggen vóór het moment van beschikken, betalen of verstrekken van een voorziening, vergunning of uitkering. Preventieve maatregelen betreffen regelgeving, voorlichting en controle vooraf. Ze zijn gericht op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen. 3.2.1 Regelgeving Heldere en eenduidige regelgeving beperkt de ruimte voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Onder regelgeving verstaan we gemeentelijke verordeningen, beleidsregels, nadere regels en richtlijnen. Adequate en handhaafbare regelgeving is een belangrijke beheersmaatregel in het kader van FMO-beleid en voldoet in dat verband aan de volgende eisen: –eenvoud, inzichtelijkheid en begrijpelijkheid; –eenduidige definities; –doel en doelgroep van de regeling zijn nauwkeurig bepaald; –rechten, plichten en voorwaarden zijn opgenomen; –geen overbodige en/of met elkaar strijdige bepalingen; –afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden is zoveel mogelijk beperkt; –voorkomen van fraude door controle-technische functiescheiding en vierogen-principe –mogelijke maatregelen of sancties bij geconstateerd misbruik en oneigenlijk gebruik zijn in de regeling opgenomen en ingangsdata en overgangsregels zijn in de regeling opgenomen. 3.2.2 Voorlichting Wet- en regelgeving wordt door middel van voorlichting onder de aandacht gebracht van belanghebbenden (inwoners, bedrijven instellingen, en onze eigen medewerking). Informatie dient te worden verstrekt over het bestaan van een regeling, aard en doel, de specifieke doelgroep, voorwaarden en controle- en sanctiebeleid. Voorlichting draagt bij aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van een regeling, zeker als ook duidelijk wordt gecommuniceerd over mogelijke sancties. 3.2.3 Controle vooraf Controle in de uitvoering is een middel om (de kans op) misbruik of oneigenlijk gebruik te signaleren. Mogelijke gevallen van misbruik of oneigenlijk gebruik kunnen al in een vroegtijdig stadium worden waargenomen. Controle vooraf van gegevens wordt uitgevoerd tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening en geldt daarmee als preventieve maatregel. Controle vooraf richt zich op de toetsing van de juistheid en volledigheid van gegevens, die door derden zijn verstrekt. De medewerker gaat na of door de inwoners, bedrijven of instellingen aan de voorwaarden van bijvoorbeeld een uitkering, subsidie of vergunning wordt voldaan. Door betrokkene(n) aangeleverde gegevens worden indien mogelijk geverifieerd. Uitgangspunt is dat - voordat wordt uitbetaald - een andere medewerker controleert of deze werkzaamheden zichtbaar, volledig en juist zijn uitgevoerd (vier-ogen principe). In beleid wordt bepaald welke controlemethoden worden gebruikt ten aanzien van regelingen. Controles kunnen variëren van integraal, steekproefsgewijs tot incidenteel. Hierbij zijn de aard en omvang van de doelgroep van belang alsook hoe misbruikgevoelig een regeling is. Processen waarbij gevoeligheden spelen moeten voldoende maatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid, volledigheid en prestatielevering te toetsen van door belanghebbende(n) verstrekte gegevens. 3.3 Repressief Repressieve maatregelen zijn maatregelen die na het moment van beschikken, betalen of ontvangen worden genomen. Het gaat om controle achteraf, waarbij misbruik of oneigenlijk gebruik kan worden vastgesteld en sanctionering/maatregelenbeleid. 3.3.1 Controle achteraf Controle van gegevens achteraf wordt uitgevoerd nadat de beschikking is afgegeven dan wel na het uitkeren/innen van bedragen. Daarmee is het een repressieve maatregel. Ook controles achteraf kunnen integraal, steekproefsgewijs of incidenteel worden uitgevoerd. Manieren om te controleren zijn: verzoeken om inlichtingen, inspecties, waarneming, bevestigingen, herberekeningen, cijferanalyses en het opnieuw uitvoeren van controles. In de uitvoering van de Verbijzonderde Interne Controles (VIC) bestaat expliciet aandacht voor M&O; vastlegging van de controleresultaten is verplicht. Interne controles worden periodiek uitgevoerd om te beoordelen of volgens de vastgestelde procedures is gewerkt en transacties getrouw en rechtmatig tot stand zijn gekomen. De resultaten van de controle kunnen leiden tot aanpassing van het controlebeleid en/of de regelgeving. 3.3.2 Sanctionering/maatregelenbeleid Sancties worden opgelegd als reactie op een vaststelling van misbruik. Immers, alleen misbruik is onrechtmatig en moet worden hersteld en/of passende maatregelen moeten worden genomen. Maatregelenbeleid is vereist om adequaat te reageren op geconstateerd misbruik en/of oneigenlijk gebruik. Maatregelenbeleid moet voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit houdt onder andere in dat maatregelen en sancties proportioneel moeten zijn in relatie tot het vergrijp. Uitgangspunt is dat het behaalde voordeel wordt teruggevorderd en zo nodig een boete wordt opgelegd. Concreet leidt dit tot terugvordering van te veel uitbetaalde bedragen, naheffing van ten onrechte gederfde opbrengsten of intrekking van een ten onrechte verstrekte vergunning. In bepaalde gevallen kan ook de ontbinding van een overeenkomst worden gevorderd of de intrekking van een erkenning als niet-financiële sanctie worden opgelegd. Ingeval van een misdrijf (fraude of diefstal) wordt aangifte gedaan bij de politie. Van sanctionering gaat een afschrikeffect uit en draagt om die reden eveneens bij aan het voorkomen en beperken van misbruik van gemeentelijke regelingen. 3.4 Evaluaties Het is gebruikelijk regelgeving periodiek te evalueren. In een evaluatie dient ook plaats te zijn voor de effectiviteit van genomen maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik en het toereikend zijn van controlewerkzaamheden. De VIC rapporteert jaarlijks aan het directieteam. In de jaarstukken wordt aan de raad verantwoording afgelegd over de beheersing van de rechtmatigheid (inclusief het FMO-beleid). Als er aanleiding toe is kan het FMO-beleid worden aangepast. Naar aanleiding van de gegevens die voortkomen uit de evaluatie kan inzicht worden verkregen in de effectiviteit van de genomen beheersmaatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en in de toereikendheid van de controlemogelijkheden. Evaluatie kan leiden tot aanpassing van bijvoorbeeld regelgeving of het controlebeleid. 4. Risicogebieden FMO-beleid wordt toegepast bij regelingen waar een risico bestaat op misbruik en oneigenlijk gebruik. Afhankelijk van de misbruikgevoeligheid van een regeling wordt de intensiteit van de inzet van beheersmaatregelen bepaald. 4.1 Intensiteit FMO-beleid Afhankelijk van de mate van een risico wordt een streng, gematigd of basis beleid gevoerd. De hoogte van een risico is afhankelijk van de kans dat het zich voordoet en de (financiële) impact die het heeft. Hierbij wordt bekeken of maatregelen in verhouding staan tot de risico’s die worden gelopen. 4.1.1 Streng FMO-beleid Streng FMO-beleid omvat beheersmaatregelen, die verder gaan dan de reguliere maatregelen op het gebied van de administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB). Specifieke en aanvullende (controle)maatregelen zijn noodzakelijk, zowel in voorwaardenscheppende sfeer als voor wat betreft het houden van actief toezicht daarop. 4.1.2 Gematigd FMO-beleid Gematigd FMO-beleid houdt in dat waakzaamheid is geboden. Enkele aanvullende maatregelen worden getroffen, zoals actieve voorlichting en een kritische beoordeling van de onderbouwing en herkomst van door derden aangeleverde gegevens (bijvoorbeeld verscherpte controles of antecedentenonderzoek). 4.1.3 Geen specifiek FMO-beleid Als de reguliere AO/IB toereikend is, zijn geen aanvullende maatregelen noodzakelijk en kan incidentele controle op misbruik en oneigenlijk gebruik plaatsvinden. 4.2 Risicovolle processen Bepaalde regelingen en (onderdelen van) processen kunnen het risico van misbruik of oneigenlijk gebruik in zich meedragen. Dit is in het bijzonder het geval als er sprake is van afhankelijkheid van gegevens die derden aan de gemeente verstrekken. De hoogte van het risico is afhankelijk van de kans dat het zich voordoet en de (financiële of maatschappelijke) impact die het heeft voor de gemeente. In de volgende processen, die onderdeel uitmaken van de frauderisicoanalyse, is de kans op misbruik of oneigenlijk gebruik aanwezig: 1. Inkopen en aanbesteden (gematigd FMO-beleid) Met inkoop en aanbesteding kan een aanmerkelijk financieel belang gemoeid zijn. Wet- en regelgeving, en ook gemeentelijk inkoopbeleid bevatten echter al de nodige waarborgen op het gebied van FMO. In het proces zijn mitigerende beheersmaatregelen getroffen zoals, collegebesluiten, begroting, budget- en functiescheiding, inkoopbeleid, uitvoering spendanalyse. Al van toepassing zijnde interne controles op transacties vormen eveneens een waarborg dat deze juist en volledig zijn. Aanvullende maatregelen worden beperkt tot enkele extra controles van aangeleverde gegevens. 2. Vergunningverlening en handhaving (Streng FMO-beleid) Vergunningverlening en handhaving hebben betrekking op wezenlijke overheidstaken; vaak spelen grote publieke belangen met mogelijke financiële en politiek-bestuurlijk gevolgen. De aanvrager van een vergunning kan gelet op de grote afhankelijkheid van de gemeente bij het al dan niet verkrijgen van een vergunning baat hebben bij het verstrekken van onjuiste informatie. In de praktijk vindt (ambtelijk) overleg met aanvragers en overtreders plaats. 3. Verstrekkingen van uitkeringen en voorzieningen Sociaal Domein (streng FMO-beleid) Inkomensoverdrachten vinden plaats in het kader van werk en inkomen (Participatiewet, Besluit bijstandverlening zelfstandigen). Het betreft open-einde-regelingen waarbij een cliënt die aan de voorwaarden voldoet de gevraagde uitkering of dienstverlening verkrijgt. Het risico van een onbetrouwbare gegevensverstrekking is groot vanwege de sterke persoonlijke belangen van iemand bij de uitkering of de dienstverlening. Dit, terwijl de gegevensverstrekking bepalend is voor het vaststellen van het recht op en de hoogte en duur van de inkomenscompensatie. Om die reden geldt ten aanzien van inkomensoverdrachten een streng M&O-beleid.Individuele voorzieningen worden verstrekt in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet. Ook hier geldt dat sprake is van open-einde-regelingen, het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking en het feit dat de gegevens bepalend zijn voor het toekennen van de gevraagde voorziening. Dit zijn redenen om een streng M&O-beleid te voeren. Dit laat onverlet dat er vanuit de gemeente wordt gewerkt vanuit de gedachte dat de cliënt centraal staat en dat in dat verband ook steeds het gesprek en het overleg met mensen worden gevoerd. Dit overleg komt een adequate dienstverlening ten goede en is een aanvullende waarborg dat de juiste gegevens op tafel komen. Het risico dat iemand onjuiste of onvolledige informatie vertrekt om voor leerlingenvervoer in aanmerking te komen of waardoor er een te lage eigen bijdrage wordt betaald of dat er te veel ritten of ritten niet volgens contractafspraken worden gedeclareerd. 4. Huren en pachten (gematigd FMO-beleid) Het risico dat de verhuurde ruimte illegaal wordt doorverhuurd en/of de ruimte oneigenlijk wordt gebruikt. Het risico dat gebruik wordt gemaakt van accommodaties zonder dat hiervoor (volledig) wordt betaald. 5. Bestuur en besluitvorming (geen specifiek FMO-beleid) Het risico dat er bij verkiezingen onjuiste of onvolledige informatie verstrekt wordt om verkiesbaar gesteld te worden. Het risico dat onjuiste of onvolledige informatie wordt verstrekt om de uitspraak op een bezwaar- of beroepsschrift te beïnvloeden. 4.3 Privacy en gegevensbescherming Fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik heeft niet alleen betrekking op misbruik van middelen. Het kan ook gaan om misbruik van data. Dit kan inbreuk op privacy betreffen met identiteitsfraude als vergaande vorm. Het kan daarbij gaan om het lekken van vertrouwelijke informatie of persoonsgegevens. 4.3.1 Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)/ Privacy Om persoonsgegevens van de inwoners binnen Europa beter te beschermen, is de Europese privacywet van kracht, namelijk de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Wet politiegegevens (Wpg). Voorbeelden van persoonsgegevens zijn: naam, adres, geboortedatum, BSN, medische informatie en geloofsovertuiging. De AVG legt vast dat persoonsgegevens alleen verzameld en bewaard mogen worden als daar een wettelijke grondslag voor is en zo lang dat strikt noodzakelijk is. De gemeente houdt een register bij met een beschrijving van alle processen en de persoonsgegevens die daarin verwerkt worden. Als andere organisaties persoonsgegevens verwerken in opdracht van de gemeente worden hierover afspraken gemaakt en vastgelegd in een verwerkersovereenkomst. 4.3.2 Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) Informatiebeveiliging is de term voor maatregelen en processen die ingericht worden om de beschikbaarheid, integriteit, vertrouwelijkheid, herleidbaarheid en controleerbaarheid van informatie te beschermen tegen fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit kan fysieke informatie zijn maar ook medewerkers, processen, informatiesystemen en de daarin opgeslagen gegevens vallen hieronder. Hierbij is de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) het belangrijkste kader. De uitwerking van dit kader is vastgelegd in het gemeentelijk Informatiebeveiligingsbeleid. 4.4 Integriteitsbeleid Bij de interne gerichtheid kijken we naar ons eigen handelen en maken we gebruik van ons Integriteitsbeleid/ Gedragscode, de Ambtseed en de screeningseisen in het kader van Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur). Integriteit betekent zorgvuldig, uitlegbaar en standvastig handelen. –Zorgvuldig: betekent dat je jezelf steeds blijft afvragen of je het juiste doet. Je kijkt hierbij kritisch naar jezelf en naar jouw verantwoordelijkheden; –Uitlegbaar: betekent dat je kunt uitleggen dat wat jij doet, het juiste is. Passend bij verantwoordelijkheden en taken en bij de kernwaarden, regels, wetten en andere bindende voorschriften van de gemeente; –Standvastig: betekent dat je ook de juiste keuzes maakt als dat moeilijk is. We gaan ervan uit dat onze medewerkers en bestuur zorgvuldig, uitlegbaar en standvastig handelen zodat hun handelingen en gedrag in lijn zijn met onze normen en waarden, gedragscode en met weten regelgeving. Om dat te bereiken is het belangrijk dat iedereen weet wat er van hem of haar verwacht wordt. En dat we zorgvuldig omgaan met situaties waarin mensen zich niet integer gedragen. Dit alles staat in eerdergenoemd integriteitsbeleid. Instrumenten die het integriteitsbeleid ondersteunen zijn: –Zorgen voor een actuele Gedragscode; –Afleggen van de eed of belofte; –Financiële belangen/ Nevenwerkzaamheden ter voorkoming van belangenverstrengeling direct melden en waar nodig publiceren; –Maatregelen gericht op informatiebescherming; –Personeelshandboek/ Regels omtrent gebruik van voorzieningen van de gemeente 4.4.1 Bibob Bibob staat voor bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur. Door middel van de Wet Bibob kan de gemeente voorkomen dat er onbedoeld medewerking wordt verleend aan misbruik van vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties of bijvoorbeeld aanbestedingsopdrachten. Hiermee is dit een belangrijk instrument om ondermijnende criminaliteit effectief tegen te gaan. Dit is vastgelegd in de ‘Beleidsregel voor de wet Bibob gemeente Achtkarspelen 2025’. 5. Acties bij constatering van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik Dit plan legt de focus op het voorkomen van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik: voorkomen is beter dan genezen. Dit hoofdstuk gaat in op de uit te voeren acties wanneer, ondanks de preventieve maatregelen, toch is geconstateerd dat er sprake is van fraudeleus handelen, misbruik of oneigenlijk gebruik. Sancties worden opgelegd als reactie op een vaststelling van fraude en misbruik aan medewerkers en inwoners. Alleen fraude en misbruik zijn immers onrechtmatig en moeten worden hersteld en/of beboet. Misbruik Sancties worden opgelegd als reactie op een vaststelling van misbruik. Maatregelen en sancties moeten voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit houdt onder andere in dat maatregelen en sancties proportioneel moeten zijn in relatie tot het vergrijp. Uitgangspunt is dat het behaalde voordeel wordt teruggevorderd en er indien nodig een boete wordt opgelegd en/of aangifte wordt gedaan. Concreet leidt het tot terugvordering van te veel betaalde bedragen, naheffing van ten onrechte gederfde ontvangsten en intrekking van een ten onrechte verstrekte vergunning of subsidie. In bepaalde gevallen kan ook de ontbinding van een overeenkomst of de intrekking van een erkenning als niet-financiële sancties worden opgelegd. Ingeval van een misdrijf (fraude of diefstal) wordt aangifte gedaan. Concreet leidt het tot terugvordering van te veel betaalde bedragen, naheffing van ten onrechte gederfde ontvangsten en intrekking van een ten onrechte verstrekte vergunning of subsidie. In bepaalde gevallen kan ook de ontbinding van een overeenkomst of de intrekking van een erkenning als niet-financiële sancties worden opgelegd. Fraude Meestal begint het met een vermoeden van fraude waarbij één of meerdere signalen wijzen op frauduleus handelen. In deze fase is het belangrijk dat medewerkers zich veilig voelen om het vermoeden van fraude te bespreken. Als er sprake van (een vermoeden van) fraude is het belangrijk snel en adequaat te handelen. De volgende stappen ondernemen we bij (een vermoeden van) fraude: 1. Signaleren en melden Elk onderzoek naar fraude begint met het signaleren van (een vermoeden van) fraude en de melding die hierover wordt gemaakt. •Een medewerker meldt een vermoeden van fraude bij de teamleider •Als de melding gaat over het (vermoedelijk) frauduleus handelen door de teamleider, dan meldt de medewerker dit bij de gemeentesecretaris •Als de melder anoniem wenst te blijven, dan kan deze op grond van de ‘Regeling melden vermoeden misstand gemeente Achtkarspelen’ een melding doen. 2. Beoordelen De teamleider of gemeentesecretaris bespreekt in eerste instantie de melding met de melder. Op basis van het gesprek oordeelt de teamleider of gemeentesecretaris of er objectief gezien inderdaad sprake is van een vermoeden van fraude. Als dit het geval is, wordt er door de teamleider of gemeentesecretaris hoor en wederhoor toegepast met de betrokken medewerker. Vervolgens zoekt de teamleider afstemming met de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris beoordeelt de melding en besluit tot het al dan niet instellen van een onderzoek. 3. Onderzoeken De gemeentesecretaris geeft de opdracht tot het uitvoeren van een intern of extern onderzoek, waarbij eerst wordt onderzocht of er daadwerkelijk sprake is geweest van fraude. Iedere fraude is uniek en vereist een specifieke aanpak van onderzoek. Gedurende dit onderzoek wordt de betrokken medewerker geschorst. De (extern) onderzoeker koppelt de uitkomsten van het onderzoek terug aan de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris informeert de teamleider. Op basis van de aard en omvang van de fraude informeert de gemeentesecretaris het college. In dat geval wordt ook in het jaarverslag onder paragraaf bedrijfsvoering een toelichting opgenomen op de geconstateerde fraude. Dit is tegelijkertijd ook een signaal om de accountant te informeren.De volgorde in stappen bij het signaleren van (een vermoeden van) fraude kan in sommige ernstige gevallen anders uitvallen. Zo kan het ook nodig zijn om eerst de toegang tot de (digitale) werkomgeving af te sluiten voor de vermoedelijke fraudeur en deze persoon (tijdelijk) op non-actief te stellen voordat hoor en wederhoor wordt toegepast. De teamleider of gemeentesecretaris beoordeelt of een andere volgorde van stappen nodig is. 4. Opvolgen De impact van elke fraude is groot voor alle betrokkenen. Elke (vermoeden van) fraude behandelen we daarom met dezelfde professionaliteit en daadkracht. Toch is er onderscheid te maken in de aard en omvang van fraudes. Op basis van de aard en de omvang van de fraude bepalen we welke arbeidsrechtelijke- en juridische vervolgstappen genomen moeten worden. 5. Aangifte doen Als er daadwerkelijk fraude wordt geconstateerd, wordt daar aangifte (art. 162 van het Wetboek van Strafvordering) van gedaan. 6. Procesaanpassing In het proces waarbinnen de fraude plaats vond, nemen we aanvullende beheersingsmaatregelen om nieuwe fraudes te voorkomen. In de bedrijfsprocessen hebben we verschillende maatregelen geborgd om de kans op fraude te verkleinen. Voorbeelden hiervan zijn de controle-technische functiescheiding en autorisaties. Jaarlijks maken we een frauderisicoanalyse. Hiermee maken we inzichtelijk welke risico’s op het gebied van fraude zich kunnen voordoen bij onze gemeente. Voor ieder mogelijk frauderisico wordt in kaart gebracht welke beheersmaatregelen zijn genomen waardoor de kans op fraude wordt verkleind. Gedurende het haar wordt met de VIC onafhankelijk de opzet, het bestaan en de werking van de beheersmaatregelen vastgesteld. In de “beleidsregels van het college van B&W houdende regels omtrent de nadere invulling inzake oplegging van boetes” wordt hier specifiek op in gegaan. Zie hiertoe ook de bijlage I, onderdeel sanctiebeleid (D) bij nieuw beleid en bijlage III “Afwegingskader”. 6. Verantwoording In het kader van de verantwoording worden de volgende stappen ondernomen: –Toetsing naar opzet, bestaan en werking van beheersmaatregelen is een onderdeel van de uit te voeren Verbijzonderde Interne Controles (VIC’s). –In de begroting wordt in de paragraaf ‘Bedrijfsvoering’ informatie opgenomen over FMO-beleid; –In de jaarrekening wordt in de paragraaf ‘Bedrijfsvoering’ gerapporteerd over de voortgang en conclusies van het FMO-beleid; –Bij het opstellen van procesbeschrijvingen, in het kader van de administratieve organisatie, wordt rekening gehouden met de meest recente frauderisicoanalyse en beheersmaatregelen; –Bij de jaarlijkse evaluatiesessies wordt het FMO-beleid aan de orde gesteld zodat er kan worden gereflecteerd. Zie hiertoe ook het onderdeel “Afwegingskader Misbruik en Oneigenlijk gebruik” als onderdeel van de bijlage II “Verwijzing naar Kadernota Rechtmatigheid 2025”. Bijlage I: misbruik en oneigenlijk gebruik – Toetsdocument Dit hulpmiddel bevat aandachtspunten die kunnen aanzetten tot het nemen van maatregelen tegen of het verminderen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit document kan zowel worden gebruikt bij de opstelling van nieuw beleid, nieuwe verordeningen en nieuwe procedures als ook bij de Interne controle op bestaand beleid en bestaande verordeningen en procedures. A. Regelgeving Bij het opstellen van verordeningen wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de door de VNG opgestelde basisverordeningen. Naast de verordeningen zullen ook in procedures maatregelen opgenomen moeten zijn voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Als misbruik en oneigenlijk gebruik. -toets kunnen onderstaande vragen als hulpmiddel dienen: oIs de regelgeving helder voor uitvoerders en de rechthebbenden? (doel, doelgroep, heldere definities) oZijn de gegevens die derden aan moeten leveren controleerbaar? oIs de voorlichting goed geregeld? oIs het controlebeleid duidelijk? oIs er een sanctiebeleid geformuleerd en wordt dit ook daadwerkelijk (zichtbaar) uitgevoerd? oIs in de toelichting bij de regelgeving een paragraaf opgenomen waarin duidelijk beschreven is welke overwegingen hebben geleid tot de keuzes op het gebied van voorlichting, controlebeleid en sanctiebeleid? B. Voorlichting Voorlichting over regelgeving kan een goede bijdrage leveren op het terrein van preventie. Doordat gebruikers vooraf weten welke spelregels gelden, hoe de gemeente controleert en welke sanctie de gemeente oplegt bij onregelmatigheden, wordt misbruik en oneigenlijk gebruik al vooraf tegengegaan. Denk hierbij aan o.a.: oZijn informatiefolders nodig? oZijn publicaties in de lokale pers nodig? oZijn de regels digitaal beschikbaar via de website/ intranet? C. Controlebeleid Bij het opstellen van nieuwe regelgeving kan een risico-inventarisatie gehouden worden t.a.v. het aspect misbruik en oneigenlijk gebruik. Hoe gevoelig is de voorgestelde regeling voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Afhankelijk van het antwoord op deze vraag kunnen passende beheersmaatregelen worden genomen. Een onderdeel van die beheersmaatregelen is het uitvoeren van controles. De met de controle gemoeide kosten moeten in verhouding staan tot de mate van zekerheid die ze verschaffen. Te beantwoorden vragen bij dit onderwerp kunnen zijn: oWelke mate van zekerheid dat er geen misbruik en oneigenlijk gebruik is opgetreden is voldoende? oHoe kan deze mate van zekerheid worden bereikt? oWegen de kosten van de controles op tegen de zekerheid die hiermee wordt verkregen? oZijn de geleverde controle-inspanningen achteraf door de externe accountant vast te stellen? D. Sanctiebeleid Als gebruikers van regelingen weten, dat er wel wordt gecontroleerd maar dat er bij onregelmatigheden geen sancties worden opgelegd, zullen zij eerder geneigd zijn tot misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarom hoort bij nieuwe regelgeving of wijziging van bestaande regelgeving sanctiebeleid te worden geformuleerd. Onderdelen van dit beleid zijn o.a.: oIn welke gevallen worden sancties opgelegd, en hoe strikt wordt dit nageleefd? oHoe hoog is de sanctie per geval? oWelke procedure wordt gevolgd bij het opleggen van de sanctie? oHoe wordt voorlichting gegeven over het sanctiebeleid? Bijlage II: Verwijzing naar Kadernota Rechtmatigheid 2025 Onderstaande tekst is overgenomen uit de Kadernota Rechtmatigheid 2025 van de BBV. De BBV gaat alleen in op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Voor de gemeente Achtkarspelen hebben we daar ‘fraude’ aan toegevoegd en hanteren we het begrip FMO-beleid. 4.3 Misbruik en oneigenlijk gebruik In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op wat misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) is. Vervolgens wordt aangegeven wat een gemeente minimaal zou moeten doen betreffende M&O. Tot slot wordt stilgestaan bij de belangrijkste aspecten voor de rechtmatigheidsverantwoording ten aanzien van M&O. 4.3.1 Definities De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door de belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving (M&O -criterium). Onder misbruik wordt verstaan: Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden wordt geregeld aangeduid met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Misbruik van overheidsregelingen moet echter wel duidelijk worden onderscheiden van fraude waarbij één of meerdere medewerkers van de organisatie betrokken zijn. Bij misbruik is altijd sprake van het onrechtmatig gebruiken van een regeling/faciliteit die de overheid biedt. Bij het bestrijden van misbruik passen beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, handhaving, misbruik en fraudeopsporing en sancties. Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving. Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Bij misbruik is wet- en regelgeving niet nageleefd, bij oneigenlijk gebruik is de wet- en regelgeving naar de letter wel nageleefd, maar is afgeweken van de doelstelling van een overheidsregeling. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord, is sprake van een getrouw beeld fout die niet wordt opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat er dan ook sprake is van een getrouw beeld fout in de jaarrekening. Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden. In bijlage III is een schematische voorstelling van de verschillende mogelijkheden opgenomen. 4.3.2 Beheersmaatregelen ter voorkoming van Misbruik en Oneigenlijk Gebruik Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig die functioneren. Het gaat er bij het M&O -criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen. Dat de vigerende wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig. Een mogelijk uitgangspunt hiervoor is het opstellen van een nota M&O. Het is overigens niet verplicht om voor het voeren van het M&O-beleid een overkoepelende nota vast te stellen. Indien men voor een overkoepelende nota kiest dan vragen twee aspecten daarbij de aandacht, te weten: 1.De door de gemeenten samen te stellen (kader)nota misbruik en oneigenlijk gebruik/ -beleid betreft de algemene uitgangspunten en de filosofie van de organisatie met betrekking tot het voorkómen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Deze monden uit in de keuzes die de organisatie ter zake maakt. De uitwerking daarvan in (een mix van) concrete beheersmaatregelen moet geïntegreerd zijn in de administratieve organisatie/interne controle van de organisatie. 2.De (kader)nota misbruik en oneigenlijk gebruik. -beleid is geen statisch, maar dynamisch document. Het misbruik en oneigenlijk gebruik-beleid moet voldoende actueel zijn, gelet op de mogelijkheden en richtingen die er bestaan in zowel het misbruik en oneigenlijk gebruik zelf, als in de bestrijding daarvan. Het misbruik en oneigenlijk gebruik. -beleid moet voldoende zijn afgestemd op de meest recente wetgeving en de praktijk. Aanbeveling: De commissie BBV adviseert een overkoepelend beleidsstuk M&O te maken. Deze bevat naast de filosofie, algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook maatregelen ter voorkoming en afdoening. 4.3.3 De rechtmatigheidsverantwoording in relatie tot misbruik en oneigenlijk gebruik. Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De gemeente beziet in eerste plaats welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Daarbij wordt aandacht worden besteed aan de aandacht in de organisatie voor misbruikpreventie en -opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig te toetsen op actualiteit en handhavingsmogelijkheden en het sanctiebeleid. Voor de eigen wet- en regelgeving bepaalt de raad zelf hoever hij gaat in de eisen die aan het M&O beleid te stellen zijn. De gemeente dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O-beleid ook feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern al uitgevoerde controles en evaluaties. De actualiteit van het beleid is daarom een aandachtspunt. Deze wordt in elk geval vastgesteld door het beleid te bezien op wijzigingen benodigd voor de afstemming op nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruik en/of oneigenlijk gebruik. Wanneer het college concludeert dat het M&O -beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er geen M&O -beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet is nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij geconstateerd misbruik waarbij het M&O-beleid niet juist is uitgevoerd, zal veelal ook een afwijking in het getrouwe beeld van de jaarrekening ontstaan. Daadwerkelijk geconstateerd misbruik waarbij het M&O-beleid wel juist is uitgevoerd en een getrouwe verwerking in de jaarrekening heeft plaatsgevonden wordt niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het geconstateerde misbruik. Stellige uitspraak: Geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid juist is uitgevoerd en op een getrouwe wijze is verwerkt in de jaarrekening, wordt niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik. 4.4 Effecten van het niet naleven van wet- en regelgeving In de volgende tabel is weergegeven wat het effect is van een afwijking van wet- en regelgeving en de consequenties voor de rechtmatigheidsverantwoording. Afwijkingen van wet- en regelgeving Betreffen: Niet opnemen in de rechtmatigheids verantwoording Wel opnemen in de rechtmatigheids verantwoording Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), maar dit kan geen directie financiële consequenties hebben. X Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardencriterium), en hieruit kunnen direct financiële consequenties voortvloeien X Er zijn geen effectieve M&O maatregelen en mede als gevolg daarvan rechtmatigheidsafwijkingen en/of onduidelijkheden geconstateerd die geen consequenties hebben voor getrouwe beeld aspecten van jaarrekeningposten. X Er zijn geen effectieve M&O-maatregelen, maar ondanks dat zijn er geen fouten en/of onduidelijkheden geconstateerd. X 4.5 Financiële beheershandelingen en onduidelijkheden bij het naleven van weten regelgeving In uitzonderlijke situaties kan het college worden geconfronteerd met financiële beheershandelingen waarvan hij de rechtmatigheidsaspecten niet goed kan overzien. Dit kan het geval zijn bij tegengestelde opvattingen van specialisten onderling. Voorbeelden hiervan zijn staatssteun, Europese aanbestedingen en wet markt en overheid (mededinging). Als de betreffende dossiers door de specialisten goed gedocumenteerd zijn, kwalificeren deze dossiers tot onduidelijkheden en vermeldt het college dit – voor zover de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens wordt overschreden - in de rechtmatigheidsverantwoording. Stellige uitspraak: Bij complexe situaties waarin specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt deze situatie bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. En neemt deze op als een onduidelijkheid, indien het totaal aan onduidelijkheden de verantwoordingsgrens overschrijdt. Bijlage III: Afwegingskader misbruik en oneigenlijk gebruik In deze bijlage wordt een schematische weergave gegeven van het afwegingskader dat van toepassing is bij misbruik en oneigenlijk gebruik. De blauwe/doorlopende pijlen staan voor een bevestigend antwoord. De oranje/gestippelde lijnen voor een ontkennend antwoord. De zwarte pijlen staan voor een automatisch gevolg.